Ukens analyse

Hva skjer med sikkerhets- og forsvarspolitikken i Norden?

Kristin Haugevik, seniorforsker ved NUPI

Sist oppdatert: 21. oktober 2022

Foto: Torbjørn Kjosvold

Finland og Sverige er på vei inn i NATO, Danmark har avviklet sitt langvarige forsvarsforbehold i EU. Nordens forhold til Russland er fundamentalt endret. Hva skjer med sikkerhets- og forsvarspolitikken i Norden?

Selv om NATO og USA er hjørnesteinen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, utgjør Norden og de nordiske landene på mange måter førstelinjen. For det første er Norden i seg selv en vesentlig arena for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, illustrert gjennom fremveksten av en rekke samarbeidsinitiativ de siste årene. For det andre er Danmark, Finland, Island og Sverige i økende grad viktige referansepunkt i den norske offentlige debatten, også om sikkerhets- og forsvarsspørsmål. For det tredje er nordisk dialog, koordinering og samarbeid blitt en integrert del av Norges verktøykasse i arbeidet med å oppnå egne sikkerhets- og forsvarspoliske mål. Og endelig er de nordiske landene nære samarbeidspartnere i internasjonale sikkerhetspolitiske fora, som FNs Sikkerhetsråd. I tiden fremover vil vi også se mer samarbeid inn mot NATO.

Nordisk integrasjon i sikkerhets- og forsvarspolitikken har hittil vært begrenset av ulike institusjonell tilknytning: Dansk, islandsk og norsk NATO-medlemskap; finsk og svensk alliansefrihet. Nå er dette i endring. Når dette skrives, i oktober 2022, har Russlands angrepskrig i Ukraina vart i åtte måneder. Før sommeren leverte både Finland og Sverige sine NATO-søknader til generalsekretær Jens Stoltenberg, etter raske hjemlige forankringsprosesser. Danmark har dessuten avviklet sitt langvarige forsvarsforbehold i EU. Nordiske regjeringer og forsvarsledere synes enige om at dette er et veiskille også for nordisk samarbeid. Det gjennomgående budskapet er at når hele Norden samles under NATO-paraplyen, vil det øke sikkerheten for alle og muliggjøre enda tettere nordisk forsvarssamarbeid.

Den nordiske innrammingen

De nordiske landene er like på mange områder, ikke minst om man ser på regionen utenfra og i et større perspektiv. Landene har lignende geografisk beliggenhet, tett sammenvevde historier, nært beslektet kultur og likeartede samfunnsstrukturer. De har – iallfall i noen grad – også et (skandinavisk) språkfelleskap. De nordiske landene bidrar selv aktivt til å fremme narrativet om fellesnordisk identitet og verdifelleskap i verden. Innramminger som «Nordic branding», «Nordicity» og «den nordiske samfunnsmodellen» er blitt en felles statusmarkør og eksportvare. På et NUPI-seminar tidligere denne måneden, spådde Finlands president Sauli Niinistö at denne nordiske merkevaren vil bli enda viktigere fremover.

Samtidig er det også noen viktige forskjeller mellom landene i Norden, og som vil være der selv om Finland og Sveriges tid som alliansefrie er tilbakelagt. De nordiske landene har ulik beliggenhet innad i Norden, ulik topografi og ressursgrunnlag, ulik befolkningsstørrelse og økonomi, ulike måter å organisere politikk og samfunnsliv på og ulike utenriks- og sikkerhetspolitiske identiteter og «spisskompetanse». I tillegg har de nordiske landene gjort seg noen særskilte historiske erfaringer. Da andre verdenskrig tok slutt i 1945, hadde både Norge og Danmark opplevd å være okkupert av Nazi-Tyskland, mens Sverige klarte å beholde sin nøytrale posisjon gjennom krigen. Island ble okkupert av først Storbritannia og deretter USA, mens Finland – på bakteppet av vinterkrigen mot Sovjetunionen kort tid i forveien – endte med å kjempe på Nazi-Tysklands side mot Sovjetunionen. Disse rammebetingelsene og erfaringene er viktige for å forstå hvorfor Danmark, Island og Norge valgte å bli med i NATO i 1949, mens Sverige valgte fortsatt nøytralitet og Finland inngikk en vennskapspakt med Sovjetunionen – hvor sistnevnte fikk en del innflytelse på finsk sikkerhetspolitikk. Det var nettopp mot dette bakteppet at NUPI-forsker Arne Olav Brundtland under den kalde krigen fremmet tesen om «den nordiske balansen». Brundtlands observasjon var at de nordiske landenes ulike sikkerhetspolitiske innretning utfylte hverandre og skapte balanse i stormaktspolitikken i regionen. Selv om denne balansen ikke var et resultat av en planlagt politikk, hadde landene til felles at de var sensitive overfor og tok hensyn til sine naboers politikk.

De nordiske landene er blitt likere

Bakteppets som skisseres overfor er viktig for å forstå hvorfor de nordiske landene har hatt ulik forsvarspolitikk, også etter den kalde krigens slutt. Men ideen om «den nordiske balansen» har gradvis blitt mindre treffende. I dag er det rimelig å si at balansen er erstattet med en ny nordisk konvergens. Det skyldes ikke bare Ukraina-krigens utbrudd, for også i forkant var det økende grad av samsvar mellom hvordan de nordiske landenes regjeringer snakket om den internasjonale situasjonen, om foretrukne samarbeidspartnere og om mulighetsrommet for nordisk samarbeid. Embetsverket i de fem landene rapporterer om stor grad av kompatibilitet mellom nasjonale systemer og arbeidsmåter, og viser til at landene har lang og god erfaring med å jobbe sammen. De tenker likt om mye, og har høy tillit til hverandre. Det er lav terskel for å ta kontakt, og det finnes gode, uformelle kanaler. Et nytt videokonferansesystem, som gjør det mulig å ha graderte samtaler mellom de nordiske forsvarsdepartementene, trekkes frem som et eksempel på en nylig suksess. Dette kan sies å passe med beskrivelsen av det som i faglitteraturen kaller praksisfelleskap – «communities of practice».

Ulik formell tilknytning til NATO har vært det fremste strukturelle hinderet for forsvarssamarbeid utover fredstid, fordi Finland og Sverige ikke har vært omfattet av NATOs artikkel 5. I tillegg har forskere pekt på at landene ikke alltid har vært administrativt kompatible, og at forsvarsindustrielle hensyn i noen sammenhenger har komplisert dialogen og samarbeidet. Dessuten har landene hatt et felles ønske om å unngå duplisering av eksisterende strukturer, og holde det nordiske samarbeidet på et uformelt og fleksibelt nivå så langt det er mulig.

Ukraina-krigen: Et veiskille

Internasjonale kriser endrer gjerne rammebetingelsene for og handlingsrommet i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Det finnes også mange eksempler på at kriser driver internasjonalt samarbeid fremover, fordi nyanser og uenigheter i slike sammenhenger må vike for et større bilde og behovet for «felles front». Tilbakelagte kriser kan dessuten gi anledning til selvrefleksjon og kursjustering. Men der finanskrisen i 2009 ikke ga nordisk forsvarssamarbeid den akselerasjonen mange så for seg, ble Russlands annektering av Krim i 2014 et vendepunkt. I 2015 hadde de nordiske forsvarsministrene en felles kronikk på trykk i Aftenposten. Der slo de fast at Russlands handlemåte nå utgjorde «den største utfordringen mot den europeiske sikkerhetssituasjonen». Fra nå av søkte også Finland og Sverige også tettere samarbeid både med NATO og bilateralt med USA.

Russlands fullskalainvasjon av Ukraina 24. februar i år har utløst enda mer gjennomgripende endringer i den euroatlantiske sikkerhetsarkitekturen. Flere land har gjort store endringer i sin utenriks-, sikkerhets-, og forsvarspolitikk som en direkte følge av krigen. Den tyske regjeringens Zeitenwende – med økte forsvarsbudsjetter, militær gjenoppbygning og redusert avhengighet av russisk gass – er kanskje det sterkeste eksemplet. I juli signerte NATO-landene tiltredelsesprotokollen som inviterte Finland og Sverige inn i forsvarsalliansen. I neste trinn skal landene individuelt godkjenne avtalen på hjemlig plan, etter gjeldende nasjonale prosedyrer. Når dette skrives, i oktober 2022, gjenstår kun to medlemsland: Ungarn og Tyrkia. Disse er imidlertid også de landene det har knyttet seg mest usikkerhet til. Mens ratifiseringsprosessen fortsatt pågår, har land som USA, Storbritannia, Norge og Danmark, lovet å bistå Finland og Sverige med alle tilgjengelige midler dersom de skulle bli utsatt for et militært angrep.

Med Finland og Sveriges alliansefrie linje tilbakelagt, vil et viktig institusjonelt hinder for dypere nordisk sikkerhets- og forsvarssamarbeid være borte. Fremover vil de nordiske landene i større grad kunne samarbeide inn mot NATO, og om å definere og fylle rollen som «NATO i nord.» Samtidig åpner også et samlet Norden i NATO nye spørsmål: Hvordan blir den interne dynamikken i et større NATO med sterkere geografisk forankring i nord? Hvilke konsekvenser vil et større NATO ha for arbeidsdelingen mellom EU og NATO, og EUs utvikling som sikkerhetspolitisk aktør? Hvilken rolle skal det enkelte nordiske land spille – i NATO og i relasjon til hverandre innad i Norden? Står Norge i fare for å miste noe av sin «privilegerte» tilgang til beslutningstakere i Washington, nå når Norge ikke lenger er alene om å være NATOs «øyne og ører i Nord»? I hvilken grad er det praktisk mulig å samle Atlanterhavet og Østersjøen under en felles strategisk overskrift? Og hvordan skal Norden og de nordiske landenes forhold til Russland se ut, en gang i fremtiden? Ingen av disse spørsmålene har opplagte svar. Men de nordiske landenes fortrinn er at de i stor grad er i stand til å reflektere over dem i felleskap.

Videre lesning: