NATO 2030 og veien mot et nytt strategisk konsept

Hjernedød?

President Macrons uttalelse om NATOs hjernedød kom i et intervju som tidsskriftet The Economist publiserte den 7. november 2019, én måned før NATOs stats- og regjeringssjefer skulle møtes til toppmøte i London. Uttalelsen kom i kjølvannet av president Donald Trumps kontroversielle beslutning i oktober 2019 om å trekke amerikanske tropper ut av Syria, en beslutning USA ikke engang informerte sine europeiske allierte om på forhånd. I god fransk tradisjon var Macrons svar et sterkere Europa; et Europa som «needs to start thinking of itself strategically as a geopolitical power; otherwise we will “no longer be in control of our destiny.”.»

Selv om mange nok var enige i kritikken av Trump, fant Macrons uttalelser om NATO og alliansens hjerne lite støtte i andre NATO-land. Forbundskansler Angela Merkel – Macrons uunnværlige partner i alle europeiske ambisjoner – ga tydelig uttrykk for at hun var uenig i hans «drastiske ord». Pressetalskvinne Maria Zakharova i russisk UD var imidlertid langt mer fornøyd; Macrons ord var ifølge henne «[g]olden words … an exact definition of the current state of NATO».

Hva slags gruppe?

På det siste forberedende møtet før toppmøtet – NATOs utenriksministermøte den 20. november 2019 – foreslo Frankrikes utenriksminister Jean-Yves Le Drian å oppnevne en «small group of eminent persons». De eminente personene skulle reflektere over «the vision the alliance has of its values and aims», alliansens verdier og mål, og rapportere tilbake til NATOs ledere på et toppmøte i 2021. Hvorvidt forslaget var del av en gjennomtenkt plan for å følge opp intervjuet med Macron, eller et forsøk på å gjøre det beste ut av noe som hadde blitt pinlig, er uklart.

Parallelt med Le Drian la den tyske utenriksministeren Heiko Maas frem et mindre ambisiøst forslag om en ekspertgruppe som skulle rapportere til NATOs generalsekretær. Jens Stoltenberg la ikke skjul på at han foretrakk det tyske forslaget, noe de fleste allierte også gjorde. Det tyske forslaget ble følgelig vedtatt. Toppmøteerklæringen formulerte oppdraget slik: «we invite the Secretary General to present to Foreign Ministers a Council-agreed proposal for a forward-looking reflection process under his auspices». De siste tre ordene var nok viktige for Stoltenberg – det skulle være en prosess han styrte.

Gruppens arbeid

Refleksjonsgruppen Stoltenberg oppnevnte den 31. mars 2020 var bredt sammensatt og hadde fem menn og fem kvinner. Den tidligere tyske forsvarsministeren Thomas de Maizière og amerikanske Wess Mitchell skulle lede den i felleskap. Det skal ha vært krevende å finne en amerikansk deltaker som var godtagbar for både Trump-administrasjonen og for Stoltenberg og andre allierte. Mitchell var slik sett et godt valg. Han ledet i seksten måneder, fra 2017 til 2019, Europa og Eurasia-avdelingen i State Department i Trump-administrasjonen, før han gikk av det han sa var personlige grunner. Wess var kjent som en tilhenger av NATO og en hauk i synet på Russland.

Gruppens arbeid ble naturlig nok påvirket av Coronapandemien. Den kunne kun gjennomføre digitale møter. Ifølge rapporten hadde gruppen over 90 slike møter med mer enn 200 representanter fra tankesmier, myndighetene i alle NATO-land, militære og sivile representanter i NATO. Gruppen hadde også flere virtuelle møter med generalsekretæren og NATOs råd.

Stoltenberg fikk rapporten fra gruppen den 25. november 2020 – som er datoen rapporten er påført. Den ble så lagt frem for NATOs råd og offentliggjort da utenriksministerne møttes den 1. desember.

Rapporten

Kjernen i den 67 sider lange rapporten er 138 forslag for å styrke alliert samhold, politisk konsultasjon og koordinering i NATO, og alliansens politiske rolle – slik gruppens mandat ba om. Gruppen skulle ikke vurdere eller foreslå noe knyttet til den militære siden av NATO, noe den heller ikke gjør.

Rapporten bærer tydelig preg av at gruppen har ønsket å gjøre den mest mulig akseptabel for alle allierte. Det er ingen direkte kritikk av enkelallierte, og flere steder i rapporten er det tydelig at gruppen valgte sine ord med omhu.

Videre vil de fleste allierte finne noe i rapporten de liker, noe som heller neppe er tilfeldig. For Norges del er nok omtalen av nordområdene og Arktis på side 41 velkommen. Forslaget om å lage en egen nordområdestrategi i NATO er trolig ikke noe Norge vil gå i bresjen for. Understrekningen av at NATO må følge med på utviklingen i nord og av «NATO’s desire to keep the Arctic/High North a region of low tensions», er imidlertid musikk i norske myndigheters ører.

De som har fulgt NATO tett i noen år, vil finne lite oppsiktsvekkende nytt i rapporten. De fleste temaene, om ikke de detaljerte forslagene, har vært oppe i en eller annen form tidligere. Et eksempel er ønsket om å gjøre det enklere for NATO å ta beslutninger. Gruppen foreslår ikke å endre konsensusprinsippet, men foreslår grep som tidsfrister på beslutninger. Den foreslår også å styrke generalsekretærens rolle. Det er ikke ukontroversielt, ei heller med norske øyne, men samtidig ikke noe nytt. Stoltenberg har i senere år allerede fått utvidede fullmakter, særlig til å selv å organisere og styre NATOs sivile internasjonale stab.

Hvilke av rapportens forslag som til slutt blir vedtatt, gjenstår å se. Noen lavthengende frukter som for eksempel å ha tre istedenfor to utenriksministermøter årlig (s. 54), kan bli realisert. Problemet med en rekke av forslagene er imidlertid at det ikke er prosessene det i utgangspunktet er noe galt med, men viljen. Som Stoltenberg understreket i et møte med norske journalister, der han ikke ønsket «å kommentere innholdet i dokumentet, kalt NATO 2030»: «– Men det jeg kan si, er at NATO greier å ta raske beslutninger når det er politisk vilje til det.»

Veien mot et nytt strategisk konsept

Å oppdatere NATOs strategiske konsept fra 2010, er som nevnt en av gruppens viktigste anbefalinger. På et vis slår gruppen her inn åpne dører. Stemmer både internt og utenfor NATO har i flere år argumentert for at NATO må oppdatere konseptet. Verden har endret seg mye siden 2010 og deler av konseptet er tydelig utdatert. Det tydeligste eksempelet er omtalen av Russland som en strategisk partner. NATOs 70-årsjubileum i 2019 fremsto som en ypperlig anledning til å vedta et nytt konsept.

Det viktigste hinderet for at en revisjon ble startet, var Donald Trump. Å starte en så viktig prosess for alliansen med den uforutsigbare Trump i Det hvite hus, medførte en stor risiko for at de allierte ikke skulle bli enige. Å mislykkes i å utarbeide et nytt strategisk konsept, ble ansett som verre enn å beholde det gjeldende.

Med Trumps valgnederlag forsvant det viktigste hindret, og det er nå bred enighet i NATO om å starte revisjonsarbeidet.

NATOs to siste strategiske konsept ble utformet på to svært ulike måter. 1999-konseptet var et resultat av hundrevis av timer med komitearbeid og forhandlinger mellom medlemslandene for å bli enige om alt, ned til siste komma. Generalsekretær Anders Fogh Rasmussen fikk mandat til en helt annen tilnærming til 2010-konseptet. En liten gruppe fra embetsverket i NATO under direkte ledelse av generalsekretæren skrev det første utkastet. Fogh Rasmussen konsulterte trolig kun med de største og viktigste medlemslandene før han la utkastet frem for NATOs råd kun kort tid før toppmøtet. Det var da ikke tid til lange diskusjoner om ordvalg og kommaer.

Mye tyder på at det er den siste modellen Stoltenberg ønsker og trolig får. Generalsekretæren har hele tiden vært tydelig på at refleksjonsgruppens rapport kun er ett av flere innspill i rammen av «NATO 2030» til det som vil bli hans anbefalinger.

I motsetning til ekspertgruppen ledet av Madeleine Albright som i 2009-2010 hadde i oppgave å legge grunnlaget for 2010-konseptet, et grunnlag Fogh Rasmussen ikke la mye vekt på, var det ikke engang i refleksjonsgruppens mandat å gi direkte innspill til et nytt strategisk konsept. Slik sett vil refleksjonsgruppen trolig huskes som et steg på veien mot et nytt strategisk konsept, men rapporten vil neppe få stor betydning for selve konseptet.

Stoltenbergs arv?

Stoltenberg vil legge sine NATO 2030-anbefalinger frem på det planlagte toppmøtet i 2021. Toppmøtet forventes å gi Stoltenberg i oppdrag å fremme et utkast til revidert strategisk konseptet innen et nytt toppmøte i 2022. 2022-toppmøtet vil markere slutten på Stoltenbergs periode som generalsekretær, den nest lengste i NATOs historie. Det er nærliggende å tenke at generalsekretæren ønsker å sette et tydelig stempel på det strategiske konseptet – et konsept som vil lede NATO frem mot 2030. Det vil være et fint bidrag til arven fra en lang og tro tjeneste for alliansen.

Den norske Atlanterhavskomité (DNAK) publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av DNAKs samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med kristoffer@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs.