Politisk resiliens – kan NATOs europeiske samhold sikres?

25. mai møtes NATOs politiske ledere for et nytt toppmøte i Brussel. Dette kommer tett på fjorårets toppmøte i Warszawa, men er et rutinemessig første møte mellom alliansen og den nyvalgte amerikanske presidenten. Øverst på agendaen vil være byrdefordeling og terrorisme; begge er uttalte krav fra den amerikanske presidenten. Trump-administrasjonens advarsler de siste månedene om at USAs forpliktelse til alliansen vil modereres hvis ikke forsvarsbudsjettene økes gjør at det meste av oppmerksomheten i alliansen nå er rettet mot å pleie det transatlantiske forholdet. Hva så med de europeiske relasjonene? Usikkerheten knyttet til Trump ansvarsfølelse for europeisk forsvar, geopolitisk turbulens og nasjonalistiske drivkrefter betyr at en vel så viktig oppgave for NATO i tiden fremover vil bli å sikre at det europeiske samholdet er godt limt.

Kompromiss og enighet i Warszawa

Under toppmøtet i Wales i 2014 ble det klart at NATOs historiske primæroppgave – kollektivt forsvar – var tilbake. Blant de østlige allierte, i hovedsak de baltiske landene og Polen, var (og fortsatt er) bekymringen stor for at den russiske anneksjonen av Krim i 2014 og den påfølgende konflikten i øst-Ukraina kunne brukes som blåkopi for en fremtidig russisk offensiv også i disse landene. Målsetningen for toppmøtet i Wales ble derfor å utvikle en respons som beroliget de østlige allierte om de øvrige NATO-landenes forpliktelse til Artikkel 5 under et slikt scenario.

Det kanskje mest betydningsfulle resultatet kom i Warszawa i 2016: beslutningen om et fremskutt og roterende multinasjonalt styrkenærvær i Baltikum og Polen. Tiltaket var særlig politisk symboltungt. I boka «NATO and collective defence in the 21st Century» skriver Christopher Coker at viktige prinsipper for enhver strategi er resiliens og evnen til tilpasning: «Good strategic planning allows one to build resilience into strategic concepts».[1] Resiliens – et tverrfaglig buzzword de siste årene – innebærer at man har kapasitet til å opprettholde formål og integritet i møte med dramatiske endringer. I en multinasjonal organisasjon som NATO handler dette like mye om politisk resiliens som det handler om materielle forsvarskapasiteter. I oppløpet til Warszawa fremsto skillet mellom de som ønsker en permanent tilstedeværelse i øst, og de som ser trusselen fra Russland som mindre presserende og ønsker et større fokus på terrorisme og krisehåndtering i sør, som en motsetning som truet med å undergrave samholdet. På toppmøtet viste alliansen derimot at den var i stand til å inngå kompromisser og komme til enighet på tross av dårlige rammebetingelser.

Geopolitisk turbulens og nasjonalisme

NATO står vanskelig stilt til å takle mange av dagens trusler. Å gjøre nye strategiske prioriteringer vil fortsatt være en skjør politisk affære. Det er ikke gitt at dagens overenskomster vil vedvare; det geopolitiske klimaet er preget av stor usikkerhet og uenighetene innad i NATO, spesielt mellom øst og sør, vil etter all sannsynlighet vedvare. Utviklinger knyttet til Brexit, Russland, Tyrkia og Syria, men også Øst-Asia og Stillehavsregionen, vil kunne trekke de allierte i ulike retninger. Europa kan fragmenteres ytterligere.

Kan det europeiske samholdet sikres? Skillet mellom medlemslandenes synes godt i de nasjonale forsvarsinvesteringene som har blitt gjort siden 2%-målet ble vedtatt i Wales. Mens Polen og de baltiske landene fortsetter sin forsvarsstrukturelle og materielle innretning mot russiske kapabiliteter, investerer Frankrike på sin side i kontraterror og etterretning med sikte på stabiliseringsoppdrag i Sahel og MENA-regionen, i tillegg til eget territorialforsvar. At medlemslandene vil ha ulike prioriteringer basert på geografisk beliggenhet og opplevde trusler er en naturlig og vedvarende realitet som bare vil forsterkes ettersom 2%-målet etterstrebes.

På bakgrunn av denne observasjonen trengs det et system for arbeidsfordeling og integrering av alliansens kapabiliteter som er basert på trusselbildet – en strategisk tilpasning. Denne ideen gjenspeiles i nyere forslag om europeisk styrkeintegrasjon, som PESCO-formatet (innenfor EU) og Framework Nations Concept (i NATO). Fordi disse forslagene er basert på argumentet om økonomiske stordriftsfordeler tas ofte den politiske viljen for gitt. Legitimitetskrisen som preger store deler av den politiske verdenen i Europa gjør derimot at viktige beslutninger om sikkerhet og forsvar må eies nasjonalt. Forsvarsintegrering har feilet før nettopp fordi statene i for stor grad opplever å miste nasjonal kontroll.

Politisk goodwill: hva må til?

I en rapport fra German Marshall Fund fra 2016 foreslås det derfor at integrering må være regionalt differensiert slik det oppleves nødvendig av medlemsstatene, med større hensyn til de nasjonale forsvarsplanene. Gjennom arbeidsfordeling og koordinering av hvert lands styrkeoppbygging innenfor geografisk baserte formater kan alliansen opparbeide en blanding av kapabiliteter som dekker de alliertes ulike strategiske behov. På den måten kan også ønskene hos de forskjellige medlemslandene etterkommes. Ideen er å bygge inn politisk goodwill og europeisk samhold som en del av NATOs strategiske tilpasning.

Utfordring her vil være å få de europeiske landene til å ta lederskap. For eksempel var problemet i Warszawa at det blant medlemslandene som ba om mer fokus på den sørlige flanken var få som hadde konkrete ideer eller visjoner om hva de ønsket av tiltak. Her kan en strategisk tilpasning som tar utgangspunkt i de snart 29 medlemsstatenes behov og prioriteringer nettopp være et viktig incentiv til regional ledelse. På hjemmebane vil spesielt den politiske verdien av en slik innretning være at det kan ta noe av brodden på den nasjonalistiske retorikken som utfordrer det europeiske fellesskapet. Det kan bære et viktig bud hjem om at alliansens primæroppgave er å ivareta de alliertes sikkerhet slik de opplever det i sitt nærområde.

En slik integrering og arbeidsfordeling vil også få de europeiske allierte til å planlegge mer sammen. Planlegger man mer sammen vil man også tenke mer synkronisert. Dette kan i neste rekke bidra til å opprettholde viljen fra Warszawa til kompromiss, gjennomføringskraft og samhold – politisk resiliens – noe som kan bli avgjørende fremover, både for NATO og Europa.

Anbefalt videre lesning:

Friis, Karsten (ed.) (2017) NATO and Collective Defence in the 21st Century: An Assessment of the Warsaw Summit (Routledge) (boken må kjøpes)

"Forskere om NATO under Stoltenberg: Kan ikke stoppe eventuell russisk invasjon" av Alf Bjarne Johnsen, VG 25.04.2017

"Sharing the burden of keeping Europe whole, free and at peace" av Prof Dr Alexander Mattelaer, NATO Reviw Magazine

De Hoop Scheffer, Alexandra et al. (eds) (2016) ’ Stumbling Blocks to NATO’s Strategic Adaptation Initiative’, Transatlantic Security and the Future of NATO Series No.34 (German Marshall Fund)