Sluttspurt i den globale valgkampen for plass ved de mektiges bord

I juni avslutter Norge en internasjonal valgkamp som har vart i 13 år. Da avgjør FNs 193 medlemsland hvilke fem land som skal velges inn i organisasjonens mektigste organ, Sikkerhetsrådet, for perioden 2021-22. Norge, Irland og Canada kjemper om to av plassene, og utfallet er helt åpent. Korona-pandemien torpederte alle planer som var lagt for valgkampinnspurten. I stedet for reiser, fysiske møter og innbydende arrangementer, sanker de tre vestlige landene nå stemmer via telefon, sosiale medier, og ikke minst ved hjelp av korona-nødhjelpspenger.

Om vi skal måle vinnersjanser etter pengebruken, ligger Norge godt an. Regjeringen har de siste ukene delt ut store summer til FN, Verdensbanken, Det internasjonale pengefondet (IMF) og globale helsefond for å bekjempe korona-viruset eller dempe effektene av pandemien. I revidert nasjonalbudsjett som ble lagt frem 12. mai, ble for eksempel bevilgningen til global helse økt med over en halv milliard kroner i årets budsjett – til nesten 4,2 milliarder kroner.

Norge var i en heldig situasjon, sa Utenriksdepartementets kampanjeleder Ragnhild Imerslund i et intervju med Studio 2 i NRK P2 tidligere i mai. Hun pekte på at Norge i lang tid har satset mye på helsebistand og vaksinering, slik at da korona-pandemien kom, kunne norsk UD bruke denne langvarige innsatsen til stemmesanking for en plass i FNs sikkerhetsråd.

Det gjør UD åpenbart til fulle. På departementets Twitter-konto kan vi følge med på hvilke kollegaer utenriksminister Ine Eriksen Søreide har snakket med. I uken før 17. mai var hun på telefonen med utenriksministrene i Ghana, Sierra Leone og Tuvalu, angivelig om korona-pandemien. Men ut fra Twitter-meldingene er det lett å lese at den viktigste grunnen til at hun har snakket med dem og mange andre kollegaer de siste ukene, er for å sikre seg deres lands stemmer.

Men hva så?

Hvis Norge ikke lykkes med å bli valgt inn i Sikkerhetsrådet, blir det et ydmykende nederlag for UD og regjeringen. Enormt mye ressurser er brukt på kampanjen, deriblant 30 millioner kroner i rene valgkampmidler. Men enda viktigere er det at hele UD-apparatet har vært giret inn på å få Norge inn i rådet. «Sikkerhetsrådskandidaturet er alt vi driver med i utenriks- og utviklingspolitikken», sa utenriksministeren på en pressekonferanse i New York i september 2019.

Men langt inn i UDs egne rekker er det folk som stiller spørsmål ved hva Norge har tenkt å utrette dersom valgkampen ender med et sete i FNs sikkerhetsråd. Å være ett av ti valgte medlemsland i rådet er ekstremt krevende, særlig for et land med ambisjoner om å utrette noe. Det fikk Sverige merke i 2017-18; da jobbet den svenske ambassadøren Olof Skoog og hans team nesten skinnet av seg. De forhandlet frem resolusjoner om nødhjelp til Syria, ledet sanksjonskomiteen for Libya og måtte improvisere da Gambia uventet havnet på rådets bord mens Sverige hadde presidentskapet. Svenskene utkjempet knallharde kamper med de fem mektige, faste medlemmene om medbestemmelse og åpenhet om beslutningsprosesser. Det var en lettelse den dagen Sverige var ute av rådet – å sitte der var et slit, innrømmet Skoog da jeg intervjuet ham i 2019.

Den som leter på UDs nettside om hva Norge vil oppnå i rådet, finner først en norskspråklig side hvor det heter at målet er å fremme både nasjonale og globale interesser. Siden er ikke blitt oppdatert siden juni 2018 – det virker lite troverdig. Den engelskspråklige nettsiden er bedre og mer oppdatert, her er det listet opp fire temaer Norge vil prioritere: Fredsdiplomati, inkludering av kvinner, beskyttelse av sivile og klimaendringene som en sikkerhetstrussel.

Det er naturlig at norsk UD i valgkampen har lagt mest vekt på å få frem budskapet sitt til velgerne, altså til de andre medlemslandene i FN. Men det er betenkelig at ikke UD får frem et tydeligere budskap til norske borgere om ambisjonene for medlemskapet i Sikkerhetsrådet. Etter at Erna Solbergs firepartiregjering gikk i oppløsning i januar, er det ikke lenger tverrpolitisk konsensus bak kandidaturet. Fremskrittspartiet mener nå som opposisjonsparti at Norge skal trekke seg som kandidat. Partiets utenrikspolitiske talsperson Christian Tybring-Gjedde sier at det å sitte i rådet kun handler om prestisje for diplomatene og at Norge bedre ivaretar sine interesser på andre måter.

Umulig aktivisme

Fra motsatt politisk hold får UD kritikk for at kampanjen er utydelig og tam. Norge bør sette menneskerettigheter og verdens flyktningsituasjon høyt på agendaen, skrev Catharina Bu i tankesmien Agenda i fjor høst.

Hun har rett i at regjeringen er vag om konkrete kampsaker, men noe annet ville vært overraskende. Arbeidet i Sikkerhetsrådet blir styrt av en dagsorden det er umulig å forutsi, og hvis Norge hadde hatt en lang liste med kampsaker, ville risikoen vært stor for null poeng i måloppnåelse. Det får Estland erfare denne måneden når landet er rådets president for første gang i sin første periode noen sinne som medlem. Korona-pandemien dominerer rådets arbeid våren 2020, og Estland leder digitale møter i stedet for å sitte ved det staselige rundebordet i New York. Landet får lite oppmerksomhet om sine merkesaker, som cyber-sikkerhet.

Norge opplevde også som medlem forrige gang at ressursene måtte settes inn på uforutsette debatter etter at terroren rammet USA i september 2001. Terrorkrig og opptrapping til krig mot Irak dominerte deretter Sikkerhetsrådets arbeid helt til Norge gikk ut 31. desember 2002.

Fallhøyden kan bli stor for den som går inn i FNs sikkerhetsråd med tydelige, ideelle mål. Rådets resolusjoner har stor betydning, de kraftigste av dem griper inn i lands indre anliggender eller autoriserer bruk av våpen, men de er som regel alltid et resultat av at landene inngår kompromisser. Hvis Norge i Sikkerhetsrådet skal gjøre menneskerettigheter til en fanesak, er UD forutbestemt til å tape. Minst to av fem faste medlemmer, Kina og Russland, er ytterst hårsåre når menneskerettigheter er et tema. Det er omtrent umulig å få gjennom resolusjonstekster som er i tråd med Norges syn på individers politiske og sivile rettigheter.

Det er likevel viktig å ha medlemmer i FNs sikkerhetsråd som trekker frem menneskerettigheter, kvinners rettigheter, flyktninger og minoriteter i dragkampen om rådets beslutninger. Det kan resultere i små seire, som imidlertid er uegnet til å oppfylle forventningene hos menneskerettighetsaktivister.

Stormaktsrivalisering

Den største utfordringen ved ambisiøse mål i Sikkerhetsrådet, er at de fem vetomaktene, først og fremst USA, Kina og Russland, nå bruker rådet til en stadig mer intens stormaktsrivalisering. Det har gitt seg et grelt utslag denne våren ved at rådet ikke har maktet å enes om en resolusjon om en felles fiende, korona-viruset. I flere uker har rådet forhandlet om en tekst som oppfordrer til våpenhvile i alle verdens konflikter for å bekjempe pandemien. Kina og USA har stått steilt mot hverandre om tekstens innhold, men torsdag 14. mai så de ut til å ha kommet frem til et kompromiss. Lettelsen var imidlertid kortvarig; dagen etter trakk USA sin tilslutning til teksten.

For et lite land som Norge vil det bli krevende å manøvrere mellom disse egenrådige stormaktene. Kina har for alvor seilt opp som en aktør å regne med i FN, og Norge vet godt hva et lite land risikerer hvis det piller Midtens rike på nesen: Etter at menneskerettighetsaktivisten Liu Xiaobo ble tildelt Nobels fredspris i 2010, brøt Kina all politisk kontakt med Norge, og det tok seks år å gjenopprette forholdet.

Norges handlingsrom i rådet er i stor grad avhengig av om republikaneren Donald Trump eller demokraten Joe Biden vinner presidentvalget i USA til høsten. Ett av Norges konkrete mål for et medlemskap er å sørge for at klimaendringene behandles som en sikkerhetstrussel i Sikkerhetsrådet. Trump avviser trusselen fra klimaendringene, mens det er grunn til å tro at en Biden-administrasjon vil være en støttespiller for Norges syn.

Uansett hvem som vinner valget i USA, er Sikkerhetsrådet nå inne i en periode som enkelte, deriblant FNs generalsekretær António Guterres, sammenligner med den kalde krigen. Da var rådet langt på vei handlingslammet på grunn av motsetningene mellom USA og Sovjetunionen. Det er ikke like ille nå, men samarbeidsklimaet er dårlig. Norge skryter av sin bakgrunn som megler i internasjonale konflikter og kan komme til å trenge erfaringen derfra for å bygge broer i Sikkerhetsrådet. Men det beste Norge kan håpe på, er trolig å forhindre at samarbeidet ikke blir verre, slik rådet består som en viktig møteplass. Det er en lite ambisiøs målsetting, men den er realistisk, og ambisiøs nok i en tid med lavkonjunktur for internasjonalt samarbeid.

Anbefalt videre lesing:

Tove Gravdal: Til bords med de mektige. Historien om Norge og FNs sikkerhetsråd (utgitt våren 2020). https://spartacus.no/boker/til-bords-med-de-mektige

Utenriksdepartementet: The Security Council: Norway's priorities. https://www.regjeringen.no/en/topics/foreign-affairs/the-un/unsc_priorities/id2701066/

David Whineray, United Nations University: The United States' Current and Future Relationship with the United Nations (Artikkel, våren 2020) https://i.unu.edu/media/cpr.unu.edu/post/3833/UNU_US_Relations_Whineray.pdf

Richard Gowan og Ashid Pradan, International Crisis Group: Is all Hope Lost for a Global Ceasefire Resolution at the UN? (Artikkel 14. mai 2020) https://www.worldpoliticsreview.com/articles/28762/is-all-hope-lost-for-a-global-cease-fire-resolution-at-the-u-n

PassBlue: Canada, Ireland and Norway Wrap Up Their Campaigns for Security Council Seats As New Voting Methods Are Proposed (artikkel 4. mai 2020): https://www.passblue.com/2020/05/04/canada-ireland-and-norway-wrap-up-their-campaigns-for-security-council-seats-as-new-voting-methods-are-proposed/

Tove Gravdal er journalist og forfatter, og ga ut boken "Til bords med de mektige. Historien om Norge og FNs sikkerhetsråd" denne våren. Hun var presseråd ved den norske FN-delegasjonen i New York høsten 2002, da Norge sist satt i Sikkerhetsrådet. Gravdal har også mange års erfaring som utenriksjournalist i Morgenbladet og Aftenposten.

Den norske Atlanterhavskomité (DNAK) publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av DNAKs samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med kristoffer@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs.