Svekkes transatlantiske relasjoner?

Den norske Atlanterhavskomité (DNAK) publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av DNAKs samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med andreas@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs.

Ingen regioner i verden er så tett sammenvevd som USA og Europa - økonomisk, sikkerhetsmessig, institusjonelt og verdimessig.

Transatlantiske relasjoner har vært en hovedbjelke i internasjonal politikk siden slutten av andre verdenskrig. Med transatlantiske relasjoner mener jeg her det samlede settet av relasjoner mellom Europa – først og fremst EU – og USA, innenfor den bredere rammen av ulike internasjonale institusjoner. Transatlantiske relasjoner utgjør også selve kjernen i det som ofte refereres til som den vestlige liberale verdensordenen, etablert og opprettholdt av USA og etterhvert EU siden den andre verdenskrig.

Denne ordenen har hatt fire kjennetegn: For det første opptrer USA som en såkalt «snill hegemon» – en leder som ikke bruker tvang eller makt, men som tilbyr sine allierte en sikkerhetsgaranti i bytte mot lojalitet. For det andre har samarbeidet hvilt på et sterkt økonomisk, politisk og militært samarbeid, som ikke bare er i de mindre landenes, men også i USAs interesse. USA har derfor sikret dette gjennom å etablere et nettverk av felles regler og institusjoner globalt og med sine europeiske partnere. For det tredje kjennetegnes den liberale ordenen av et sett felles verdier og institusjoner og et samarbeid basert hovedsakelig på en sivil (ikke militær) identitet. Og tilslutt hviler ordenen på en liberal, demokratisk tradisjon.

De senere år, i lys av EUs mange kriser og ikke minst Donald Trumps mange uttalelser og «tweeter», har imidlertid en rekke forskere og observatører begynt å stille spørsmål ved styrken i det transatlantiske forholdet. Kjente teoretikere har til og med referert til muligheten for en "transatlantisk skilsmisse" og til at Trump undergraver hele den liberale ordenen – noe som har skapt usikkerhet både i Europa og her i Norge.

Selv om forholdet mellom Europa og USA har overlevd friksjoner og uenigheter tidligere, ikke minst i forbindelse med USAs invasjon i Irak i 2003, er det flere forhold som gjør at vi i hvert fall kan si at det i dag er større potensiale for en endring i det transatlantiske forholdet enn noen gang tidligere siden den andre verdenskrig.

For det første synes USA å endre synet på nytten av det transatlantiske samarbeidet for amerikanske interesser. Det er fremdeles tett samarbeid mellom Europa og USA for eksempel i NATO, nylig sett gjennom øvelsen Trident Juncture, eller på cybersecurity-området. Men det er tegn som tyder på at det skjer en endring i USAs syn på Europas sentrale posisjon i amerikansk utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Og selv om denne endringen forsterkes av Trump, begynte den også før ham – ikke minst med Barack Obama og Hilary Clintons såkalte «Pivot to Asia»-strategi. I den ble USAs strategiske og økonomiske interesser fokusert fra Europa og Russland til USAs egentlige hovedutfordrer og trussel, nemlig Kina. Ifølge flere forskere har vi dessuten over en periode sett indikasjoner på økende ulikheter og uenigheter mellom USA og EU over utenrikspolitiske verdier og mål.

For det andre er den internasjonale konteksten rundt transatlantiske relasjoner mer usikker enn tidligere, ikke minst på grunn av Kina og Russlands vekst. Makter som har et annet syn på verdien av internasjonale institusjoner og normer enn de som tradisjonelt har ligget til grunn for amerikansk og europeisk politikk og samarbeid.

For det tredje har EU vært preget av en rekke ulike kriser internt som potensielt kan true samholdet i den europeiske søylen av det transatlantiske forholdet, ikke minst knyttet til Brexit og til migrasjonskrisen.

Til slutt ser vi økende populisme, proteksjonisme og et mer negativt syn på globalisering og internasjonalt samarbeid på begge sider av Atlanteren. Noen forskere har pekt på fremveksten av en ny politisk skillelinje, mellom det som refereres til som vinnere og tapere av globalisering.

Tilsammen gjør denne konteksten at vi i dag kan si at transatlantiske relasjoner er ved det som i statsvitenskapen kalles et kritisk veivalg – hvor det er større potensiale for endring enn når forholdet går sin vante gang innenfor et sett etablerte institusjoner og forventningsmønstre.

Til tross for mye offentlig og vitenskapelig debatt om hvorvidt det transatlantiske forholdet svekkes, er det gjort overraskende lite forskning på dette. Det har generelt vært forsket mye på transatlantiske relasjoner. Denne forskningen fikk et oppsving etter den kalde krigens slutt, blant annet som følge av EUs utvidelser og dypere integrasjon, og et par tiår preget av optimisme omkring betydningen og spredningen av den liberale verdensordenen. Men mesteparten av forskningen om transatlantiske relasjoner har vært knyttet til spørsmål om samarbeid og forventninger om samarbeid. Med unntak av studier av splittelsen over invasjonen i Irak i 2003, er det er lite av forskningen som tar for seg mulig disintegrasjon og fragmentering av forholdet mellom de allierte. Så selv om vi stadig hører om utfordringene den internasjonale ordenen og det transatlantiske forholdet står overfor, er det få systematiske studier av om – og i så fall hvordan og hvorfor – disse strukturene endres.

Det er imidlertid noen systematiske studier av dette. I 2018 ble det blant annet publisert to spesialnumre om temaet, ett fra hver side av Atlanteren.

I et spesialnummer av det amerikanske tidsskriftet Foreign Affairs fra 2018 med den beskrivende tittelen "Letting go. Trump, America and the World", diskuterer en rekke hovedsakelig amerikanske forskere blant annet utenrikspolitikken under Trump med fokus på implikasjoner for den liberale verdensordenen, inkludert USAs forhold til Europa. En av konklusjonene er at det transatlantiske forholdet synes å svekkes, og at USA – ikke bare under Trump – er mindre opptatt av å opprettholde sine tradisjonelle forpliktelser til sine atlantiske partnere, samt at verdien av dette forholdet nå tillegges mindre vekt fra amerikansk hold enn tidligere.

Her i Europa redigerte Akasemi Newsome og jeg i fjor et spesial nummer i Journal of European Integration hvor vi spurte om – og i så fall hvordan – det transatlantiske forholdet endres i en kontekst kjennetegnet av kriser i EU, nye makter og en endret amerikansk utenrikspolitikk spesielt under Trump. Dette var et forprosjekt til prosjektet Transat som vi nylig startet opp med finansiering gjennom Forskningsrådets «Europa i endring»-program. Forskerne i dette temanummeret stilte her to spørsmål på tvers av ulike caser: 1) om EU samles eller fragmenteres vis-a-vis USA i møtet med ulike kriser og utfordringer, og 2) om forholdet mellom EU og USA synes å svekkes eller styrkes i denne konteksten. For å gjøre analysen mer systematisk og komparativ, utviklet vi fire analytisk distinkte kategorier eller typer relasjoner, basert på mulige svar på de to spørsmålene.

Funnene i de åtte studiene var relativt entydige. Med hensyn til spørsmål én fant flertallet av forfatterne at EU finner sammen i nytt eller forsterket samarbeid i en kontekst kjennetegnet av ulike kriser og endrede eksterne forhold, selv om vi også ser at så og si alle EU-landene søker å etablere såkalte spesielle partnerskap – sterke bilaterale relasjoner – til USA. Uten å ha studert dette systematisk er det vel grunn til å tro at Norge gjør det samme. Men spesielt innenfor EUs utenrikspolitikk, både i internasjonale organisasjoner, i bilaterale forhold til andre land, og innen forsvars- og sikkerhetspolitikken, har vi indikasjoner på at kriser, en mer usikker internasjonal kontekst og ikke minst et mer usikkert amerikansk engasjement, fører til en styrking av det europeiske samarbeidet.

På spørsmål to, om forholdet mellom EU og USA endres og eventuelt på hvilken måte, konkluderer alle artiklene med at vi nå ser en svekkelse av forholdet. Dette skal som nevnt tidligere ikke overdrives. På Den norske Atlanterhavskomités sikkerhetskonferanse Leangkollen-konferansen i 2018 fikk vi blant annet høre at over 70 % av den amerikanske befolkningen støtter NATO. Men vi finner altså at USA og EU i økende grad har ulike syn på betydningen av internasjonalt samarbeid, og at Europa får en sterkere selvstendig stemme uavhengig av USA – for eksempel i miljøforhandlinger og overfor Russland og Kina.

En av studiene peker også på at vi nå ser en begynnende multilateral krise, som både forsterkes av og bidrar til en svekkelse av transatlantiske relasjoner. En annen artikkel argumenterer for at også befolkningenes syn på globalisering og økende populisme og proteksjonisme vil være utslagsgivende for styrken i forholdet fremover. Flere peker på at de utenrikspolitiske verdiene blir mer ulike. Og den viktige, men ofte vanskelig målte indikatoren tillit mellom de to allierte partene, synes å svekkes.

Oppsummert kan vi i det minste si at det transatlantiske forholdet i dag er under mer press enn noen gang tidligere etter andre verdenskrig, og at krisen synes å forsterke EU-samarbeidet – i hvert fall på enkelte felt. Det er også flere indikasjoner på at det transatlantiske samarbeidet er i endring. Ikke bare valget i USA i 2020, men også EUs interne håndtering av krisene og de globale endringene Europa står overfor, vil være viktig for utviklingen videre. Vi trenger imidlertid flere studier for å kunne si noe mer langsiktig om hvilke forhold som påvirker samarbeidet, noe vi jobber videre med i prosjektet Transatlantic relations in times of uncertainty: Drivers and mechanisms of EU-US relations (TransAt).

Videre lesning:

Riddervold, M and Newsome, A (2018): "Transatlantic Relations in Times of Uncertainty: Crises and EU-US Relations". Spesial-nummer i Journal of European Integration, Volume 40 (5): 550-652.

Rose, G. (2018): "Letting Go. Trump, America, and the World", Foreign Affairs, 97 (2): 1-192.

Prosjekt: Transatlantic relations in times of uncertainty: Drivers and mechanisms of EU-US relations (TransAt)

Marianne Riddervold er professor i statsvitenskap ved Handelshøgskolen Innlandet, seniorforsker ved Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) og Senior Fellow ved Institute of European Studies ved UC Berkeley. Hennes forskningsområder inkluderer EUs utenriks- og forsvarspolitikk, transatlantiske relasjoner og Europeisk integrasjon. Hun leder blant annet prosjektet 'Transatlantic relations in times of uncertainty: Drivers and mechanisms of EU-US relations (TransAt)', finansiert gjennom Norges Forskningsråds Utenriks-program.